Gastartikel

Wie kommt die Vielfalt ins Amt?

Primäres Ziel des Projektes WELTOFFENE KOMMUNE ist es, das Zusammenleben in Vielfalt unabhängig von Herkunft, Kultur und Religion, zu verbessern. Zugrunde liegt das Bild einer vielfältigen Gesellschaft. Hannah Arnu und Dr. Ralf Wölfer vom DeZIM-Institut untersuchen im Rahmen des Forschungsprojektes „Vielfalt im Amt“ Diskriminierungserfahrungen von Personen mit Migrationshintergrund im Studien- und Berufskontext und beschreiben drei vorläufige interessante Erkenntnisse.

Einleitung

Die Vielfalt der Gesellschaft sollte sich auf allen Ebenen der öffentlichen Verwaltung widerspiegeln, um die Erfahrungen und Interessen aller Bürger*innen angemessen vertreten zu können. Dies gilt nicht nur für die Bundesebene, sondern auch und insbesondere für die kommunale Ebene, wo die Arbeitsinhalte der Verwaltung meist von großer Alltagsrelevanz für die Bürger*innen sind. Jedoch sind Personen mit Migrationsbiografie in der öffentlichen Verwaltung häufig dramatisch unterrepräsentiert, wobei die Empirie in Deutschland sich bislang auf die Bundesverwaltung fokussiert (Ette et al. 2016, 2020), sich dieser Befund jedoch, eventuell sogar noch stärker, auf die kommunale Ebene übertragen lässt. Hinzu kommt, dass mit dem Renteneintritt der „Babyboomer“-Generation bis 2036 ca. 50 Prozent der aktuell in der öffentlichen Verwaltung tätigen Personen aus dem Dienst ausscheiden werden. Diese Entwicklung könnte eine historische Chance sein, um mehr „Vielfalt ins Amt“ zu bringen.

Die Unterrepräsentation hat mehrere Ursachen. So gilt als robuster Befund, dass Menschen mit Migrationshintergrund es häufig schwerer haben, trotz gleicher Leistung, für Vorstellungsgespräche eingeladen zu werden (Koopmans et al., 2018). Neben systematischer Diskriminierung ist es jedoch auch plausibel, dass sich Personen mit Migrationsbiografie häufig gar nicht erst auf entsprechende Stellen bewerben. Ist der öffentliche Dienst als Arbeitgeber für junge, gut qualifizierte Personen mit Migrationsbiografie überhaupt attraktiv? Und wenn sich diese Gruppe zu einer Bewerbung entscheidet, welche Rolle spielt systematische Diskriminierung im Bewerbungsprozess?

Im Rahmen des Pilotprojekts „Vielfalt im Amt“ (ViA) nähern wir uns diesen und weiteren Fragen auf Ebene der Bundesverwaltung. Ein integraler Bestandteil des Projekts sind durch die Deutschlandstiftung Integration (DSI) organisierte, dreimonatige Hospitationsmöglichkeiten in verschiedenen Bundesbehörden, die Personen mit Migrationshintergrund erste Einblicke in die Arbeit der Bundesverwaltung bieten sollen und die das DeZIM wissenschaftlich begleitet. Das Forschungsprogramm des Projektes gliedert sich in mehrere Arbeitspakete. Zum einen soll analysiert werden, inwiefern der Ausschreibungsort mit der Anzahl der Bewerbungen zusammenhängt, also inwiefern alternative Bewerbungskanäle mit Bewerbungen aus der relevanten Zielgruppe einhergehen.

Zweitens soll die Perspektive von Personen mit Migrationsbiografie eingehend beleuchtet werden. Der Fokus liegt hier vor allem auf bisherigen Erfahrungen von Diskriminierung, auf der Wahrnehmung der Attraktivität des öffentlichen Dienstes sowie auf strategischem Bewerbungsverhalten (sogenanntes ‚Whitening‘, vgl. Kang et al., 2016).

Im dritten Arbeitspaket sollen Personaler*innen in den Bundesbehörden dazu befragt werden, inwiefern Vielfaltsbezüge in Bewerbungsunterlagen in die Auswahlentscheidungen einbezogen werden.

All diese Aspekte, die in unserem Projekt auf Bundesebene untersucht werden, sind auch für die kommunale Ebene von großer Relevanz in Form von möglichen Erklärungsansätzen zur Unterrepräsentation und entsprechenden Handlungsoptionen diese zu reduzieren. Wenngleich nicht direkt empirisch untersucht, sollen die kommunalen Strukturen im Rahmen dieses Projekts explizit mitbedacht werden, da die Diversifizierung dieser Verwaltungsebene mindestens genauso relevant ist wie das der Bundesebene.

Die kommunale Verwaltung bietet für viele Bürger*innen eine erste, niedrigschwellige Kontaktmöglichkeit mit der öffentlichen Administration. Auf dieser Ebene werden wichtige Fragen für das alltägliche Leben der Bürger*innen geklärt, weswegen eine Repräsentation der gesellschaftlichen Vielfalt innerhalb des Personals hier von großer Relevanz ist. Hierbei können Kommunalverwaltungen stark von der Expertise und dem Wissen von Personen mit Migrationsbiografien profitieren. Für diese wiederum kann die Kommunalverwaltung ein sehr interessantes Beschäftigungsfeld darstellen. Daher können und sollten die Erkenntnisse aus dem „Vielfalt im Amt“-Projekt teilweise auch auf die kommunale Ebene übertragen werden.

Vorläufige Projektergebnisse

Im Rahmen des Forschungsprojekts ‚Vielfalt im Amt‘ wurde zunächst eine Befragung der Stipendiat*innen und Alumni des Stipendienprogramms „Geh deinen Weg“ der Deutschlandstiftung Integration durchgeführt (N = 82).

Diese Zielgruppe ist relevant, weil sie aus hochqualifizierten Personen mit sogenanntem Migrationshintergrund besteht, für die eine Karriere in der öffentlichen Verwaltung aufgrund ihres Bildungshintergrundes potenziell in Frage kommen könnte. Die Themen der Befragung umfassen sowohl soziodemografische Merkmale wie u.a. die individuelle Bildungsbiografie, Herkunft, Geschlecht und soziale Schicht, als auch spezifische Fragen zum Bewerbungsverhalten, der Wahrnehmung des öffentlichen Dienstes und eine Reihe weiterer psychologischer Konstrukte. Bei den Fragen zum Bewerbungsverhalten liegt der Fokus auf einem Phänomen, das in der US-amerikanischen Forschung als „Whitening“ bekannt ist und strategisches Bewerbungsverhalten meint (Kang et al., 2016). Dieses dient im deutschen Kontext meist dem Zweck, den eigenen Migrationshintergrund weniger erkennbar zu machen und somit rassistische Diskriminierung zu vermeiden.

Ein weiterer Schwerpunkt des Fragebogens ist die Wahrnehmung des öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber. Hier fragten wir nach der Attraktivität des öffentlichen Dienstes im Allgemeinen sowie in Bezug auf spezifische Berufsmerkmale und nach der Wahrscheinlichkeit, in Zukunft im öffentlichen Dienst zu arbeiten. In einem offenen Antwortformat hatten die Befragten die Möglichkeit, ausführlicher zu beschreiben, was sie bislang von einer Karriere in der öffentlichen Verwaltung abhielt und welche Hindernisse sie hier sehen.

Erste Ergebnisse zeigen, dass der öffentliche Dienst insgesamt durchaus als attraktiver Arbeitgeber wahrgenommen wird, wenn man die quantitativen Befragungsergebnisse betrachtet. Die durchschnittliche Einschätzung der allgemeinen Attraktivität lag im oberen Mittelfeld der Skala (M = 6.11, SD = 2.72; Skala von 0-10). Die Attraktivität in Bezug auf einzelne Tätigkeitsmerkmale kann Abb. 1 entnommen werden. Hierbei fällt auf, dass die Attraktivität insbesondere in Bezug auf eine sichere Berufsstellung hoch eingeschätzt wird, in Bezug auf Einkommen, Aufstiegsmöglichkeiten und die Selbstständigkeit der Arbeit fällt die Einschätzung der Attraktivität etwas geringer aus.

Abb. 1: Attraktivität des öffentlichen Dienstes in Bezug auf einzelne Tätigkeitsmerkmale.

In einem offenen Antwortformat hatten die Teilnehmenden zudem die Möglichkeit, ausführlicher zu schildern, warum sie bislang nicht in Erwägung gezogen haben, sich für den öffentlichen Dienst zu bewerben bzw. welche Hindernisse sie hierbei sehen. Die entsprechenden Ergebnisse erbrachten hier ein teilweise abweichendes Bild zur oberen Abbildung, welches sich durch deutliche Vorbehalte von einigen Personen auszeichnet. Ein wiederkehrendes Thema war hierbei das neue Gesetz zum Erscheinungsbild von Beamt*innen, das aus Sicht der Befragten ein großes Hindernis beim Zugang zum öffentlichen Dienst insbesondere für kopftuchtragende Frauen darstellt.

Ein weiteres Motiv ist die Sorge vor altmodischen, hierarchischen Strukturen, die die Stellen insbesondere für Personen mit Migrationsbiografie unattraktiv machen. Auch konkrete Probleme wie mangelnde Optionen für Quereinstiege und Angst vor geringeren Aufstiegsmöglichkeiten wurden benannt. Diese Ergebnisse führen vor Augen, dass die öffentliche Verwaltung zwar allgemein als relativ attraktiver Arbeitgeber wahrgenommen und in Bezug auf manche Tätigkeitsmerkmale (z.B. sichere Berufsstellung) sehr positiv eingeschätzt wird. Allerdings bestehen bei jungen Personen mit Migrationsbiografie auch konkrete Befürchtungen, die es seitens der öffentlichen Verwaltung durch offensive Initiativen und entsprechendem Umdenken in der konkreten Arbeitsrealität auszuräumen gilt.

Ein Ergebnis unserer Befragung stimmt hoffnungsvoll: Ob Personen in der Vergangenheit schon im öffentlichen Dienst beschäftigt waren, war ein wichtiger Prädiktor dafür, dass sie es auch in Zukunft für wahrscheinlicher hielten, dort beschäftigt zu sein. So erhöhte sich die angegebene Wahrscheinlichkeit, in Zukunft im öffentlichen Dienst arbeiten zu wollen um 32% für die Personen, die in der Vergangenheit bereits im öffentlichen Dienst beschäftigt waren. Dieses Ergebnis unterstreicht die Wichtigkeit der Hospitationsmöglichkeiten im „Vielfalt im Amt“-Projekt, weil dieses für viele Teilnehmer*innen wahrscheinlich einen ersten Kontakt mit den Bundesbehörden und der öffentlichen Verwaltung darstellt und hoffentlich dazu motiviert, eine Karriere in den Behörden zu erwägen.

Weil bisherige Diskriminierungserfahrungen insbesondere im Studien- und Berufskontext für zukünftiges Bewerbungsverhalten sehr relevant sein können, fragten wir die Teilnehmer*innen danach, ob sie schon einmal im Studium oder im Beruf diskriminiert worden seien. Insgesamt 76% berichteten, in mindestens einem der beiden Bereiche schon Diskriminierung erlebt zu haben.

Für die beiden Kontexte erfragten wir auch jeweils einzeln, welche Gründe für die erlebte Diskriminierung vermutet wurden (siehe Abb. 2a/2b). Hervorzuheben ist hierbei, dass keineswegs nur die ethnische Herkunft, sondern auch beispielsweise das Geschlecht, die soziale Herkunft sowie fehlende (berufliche) Netzwerke als häufige vermutete Gründe für Diskriminierung angegeben wurden. Dies verdeutlicht auch, dass bei diskriminierungskritischen Einstellungsverfahren nicht nur auf die ethnische Herkunft, sondern auch auf zahlreiche weitere relevante Merkmale in einem intersektionalen Gesamtbild geachtet werden sollte.

Abbildung 2a: Vermutete Gründe für Diskriminierung im Berufskontext / Abbildung 2b: Vermutete Gründe für Diskriminierung im Kontext des Studiums

Die subjektiven Erfahrungen der Befragten decken sich mit Studien, die Diskriminierung von Personen mit Migrationsbiografie auf dem deutschen Arbeitsmarkt experimentell nachweisen konnten (Weichselbaumer 2016; Schneider, Yemane, Weinmann 2014; Kaas und Manger 2012). Daher ist es nachvollziehbar, dass Strategien angewendet werden, um Diskriminierung zu vermeiden. Hierbei ist insbesondere die Abänderung von Bewerbungen anzuführen, bei der einzelne Aspekte wie der Hintergrund, Name sowie bestimmte Erfahrungen angepasst werden, um den eigenen Migrationshintergrund weniger erkennbar zu machen.

Unsere Ergebnisse zeigen, dass Personen, die in der Vergangenheit bereits Diskriminierung erlebt hatten, auch signifikant häufiger strategische Bewerbungsstrategien anwendeten. Außerdem ist zu beobachten, dass dieses Phänomen unter den Befragten sehr verbreitet ist: Insgesamt gaben 80% der Befragten an, schon mindestens einmal mindestens eine der genannten strategischen Bewerbungstechniken angewendet zu haben. Dieser Anteil stieg auf 86% unter denjenigen Befragten, die angaben, schon einmal Diskriminierung im Studium oder Beruf erlebt zu haben. Von der Personengruppe, die im beruflichen Kontext Diskriminierung erlebt hatte und als Grund hierfür die eigene ethnische Herkunft vermutete, stieg der Prozentsatz sogar auf 88%. Bei den erfragten Techniken handelte es sich um das Auslassen, Abändern oder Hinzufügen von Erfahrungen sowie um das Abändern des Namens, wie aus Abb. 3 hervorgeht.

Abb. 3: Einzelne Techniken strategischen Bewerbungsverhaltens

Die Erkenntnisse darüber, wie verbreitet diese strategischen Bewerbungstechniken sind, sind auch für Einstellungsverfahren in der öffentlichen Verwaltung von großer Relevanz. So sollte bei Personaler*innen ein Bewusstsein für das komplexe Zusammenspiel von verschiedenen Faktoren geschaffen werden, die in Bewerbungssituationen zum Tragen kommen: Zum einen können Ausschreibungsort sowie Diversitätssignale relevant dafür sein, ob sich Personen mit Migrationsbiografie angesprochen fühlen und bewerben. Außerdem kann es vorkommen, dass Personen mit Migrationsbiografie aufgrund von bisherigen und antizipierten Diskriminierungserfahrungen Bewerbungen so anpassen, dass migrationsbezogene Merkmale weniger erkennbar sind. Dies gilt es insbesondere auch zu beachten, wenn für eine ausgeschriebene Stelle eigentlich explizit Personen mit Migrationsbiografie gesucht werden. Es müssen hierbei Lösungswege, wie beispielsweise stärker standardisierte Bewerbungsverfahren und die Sensibilisierung von Personaler*innen, angestrebt werden, um Diskriminierung bei Einstellungsentscheidungen zu vermeiden und strukturelle Bewerbungshürden abzubauen.

Zusammenfassung und Fazit

Diese und noch ausstehende Ergebnisse des „Vielfalt im Amt“-Projekts zur Attraktivität der öffentlichen Verwaltung, Diskriminierungserfahrungen und Bewerbungsverhalten sind wichtig, um einen fairen Zugang zur öffentlichen Verwaltung für alle Menschen in Deutschland zu ermöglichen und somit die Vielfalt der Gesellschaft angemessen in ihren Verwaltungsstrukturen auf sämtlichen Ebenen zu repräsentieren. Die Erkenntnisse aus dem Forschungsprojekt könnten und sollten von der Bundesebene auch auf alle weiteren Verwaltungsebenen übertragen werden. Hierbei spielen die Kommunen als wichtige Orte der Teilhabe eine zentrale Rolle, um einen Schritt weiter in Richtung einer diversen Verwaltung zu gehen.

Zwar ist es noch zu früh, um finale Schlussfolgerungen aus dem „Vielfalt im Amt“-Projekt sowie weiteren, derzeit anlaufenden Projekten zur Förderung von Diversität im öffentlichen Dienst zu ziehen. Allerdings scheinen sich folgende Kernergebnisse bereits jetzt abzuzeichnen, die sowohl auf der Bundes- als auch der kommunalen Verwaltungsebene relevant sind:

1. Diskriminierungserfahrungen im Studien- und Berufskontext , scheinen in der Gruppe hochqualifizierter Personen mit Migrationsbiografie weit verbreitetet zu sein. Um diese in ihrer Komplexität zu erfassen, bedarf es einer intersektionalen Perspektive. Dieser Befund ist per se besorgniserregend unter Berücksichtigung der negativen Effekte von Diskriminierung. Insbesondere erschweren diese Erfahrungen jedoch auch die notwendige Diversifizierung eines Arbeitsbereichs, welcher bisher wenig divers ist.

2. Der öffentliche Dienst wird von Menschen mit Migrationshintergrund hinsichtlich unterschiedlicher Tätigkeitsaspekte grundsätzlich als attraktiv wahrgenommen. Gleichzeitig existieren allerdings auch deutliche Vorbehalte und Ängste bezüglich verschiedener Themen (Gesetz zum Erscheinungsbild von Beamt*innen, altmodische und hierarchische Strukturen und geringe Aufstiegsmöglichkeiten), wenn man diese Gruppe detaillierter befragt. Dies suggeriert, dass hochqualifizierte Menschen mit Migrationsbiografie möglicherweise grundsätzlich motiviert wären sich zu bewerben. Die öffentliche Verwaltung muss jedoch auch daran arbeiten, sowohl ihre Reputation als auch die tatsächliche Alltagspraxis für diese Gruppe zu verbessern.

3. Strategisches Bewerbungsverhalten, also das Abschwächen migrationsbezogener Aspekte in Bewerbungen, ist ein ausgeprägtes und problematisches Phänomen. Dies impliziert nicht nur, dass antizipierte Diskriminierungen vorherrschen und dringend abgebaut werden müssen, sondern auch, dass Personaler*innen mit der Absicht zu diversifizieren viele geeignete Kandidat*innen übersehen können.

Diese ersten Erkenntnisse sind allesamt vorläufig und benötigen weiterer empirischer Absicherung. Sie bestätigen jedoch bereits tendenziell die Probleme und Herausforderungen der Diversifizierung des öffentlichen Dienstes. Eine erfolgreiche Diversifizierung ist sowohl davon abhängig, dass bisher unterrepräsentierte Gruppen in der Verwaltung diese Tätigkeit attraktiv finden und bereit sind, sich für entsprechende Stellen zu bewerben, auf der anderen Seite müssen Bewerbungsprozesse fair und diskriminierungsfrei gestaltet werden.

Hannah Arnu


Hannah Arnu ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am DeZIM-Institut. Die Psychologin arbeitete neben dem „Vielfalt im Amt“-Projekt zuletzt an einem Projekt zu Intergruppensolidarität in Zeiten der Pandemie. In ihrer Forschung interessiert sie sich unter anderem für Stereotype, Arbeitsmarktdiskriminierung und relativen Status.

Ralf Wölfer


Dr. Ralf Wölfer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Co-Leiter der Abteilung Konsens und Konflikt am DeZIM-Institut. Seine Forschungsschwerpunkte umfassen Vorurteile, Diskriminierung, Intergruppenkonflikte und aggressives Verhalten.