Gastbeitrag

Flüchtlinge in den Kommunen: Herausforderungen und Perspektiven

Geflohene Menschen, die in Deutschland Zuflucht und Sicherheit suchen, stellen die Aufnahmegesellschaft vor zahlreiche Herausforderungen. In den ersten Wochen nach deren Ankunft geht es im Wesentlichen um Organisation und Verwaltung, hier insbesondere um die Versorgung, Unterbringung, Registrierung sowie die Einleitung des Asylverfahrens. Diese Aufgaben haben in den Monaten zwischen Herbst 2015 und Frühjahr 2016 an vielen Stellen zu Reibungen geführt, die zum Teil durch kurzzeitige Überforderungen verursacht wurden, die zum anderen Teil durch ohnehin vorliegende Probleme, die lediglich sichtbarer wurden, begründbar sind.

Entsprechend hat sich die Situation in den verschiedenen Bundesländern, aber insbesondere in den Kommunen ganz unterschiedlich dargestellt. Nichtsdestotrotz sind sich Experten weltweit einig, dass es kaum einem anderen Staat gelungen wäre, Obdachlosigkeit zu vermeiden und gleichzeitig auf derart hohem Niveau die Versorgung sicherzustellen – zumal sich die Kommunen unvorbereitet der Situation stellen mussten. Daneben hat das Engagement weiter Teile der Bevölkerung, das in dem Begriff der deutschen „Willkommenskultur“ weltweit gefasst wurde und das offenbar weiter anhält, die meisten Beobachter überrascht. Nun stellen sich mittel- und langfristige Herausforderungen im Hinblick auf die nachhaltige Integration der Neuzugewanderten.

Räumliche Verteilung

Wir haben Raumkapazitäten in bestimmten Gebieten. Dort wurde in den vergangenen Jahren – auch vor dem Hintergrund wissenschaftlicher Expertise – Entwicklungspläne unter der Annahme von Bevölkerungsrückgang oder bestenfalls -stagnation gemacht. Man denke an viele ländliche Regionen, an das Ruhrgebiet oder auch viele Kommunen in Ostdeutschland. Aus heutiger Sicht scheint klarer zu werden, dass die Bevölkerung zwar älter wird, aber nicht (mehr) davon auszugehen ist, dass sie schrumpft.

Auch vor dem Hintergrund vorliegender räumlicher Kapazitäten zur Unterbringung von Flüchtlingen insbesondere in ländlichen Regionen und kleineren Kommunen, wurde entschieden, die Menschen gleichmäßig zu verteilen. Eine intuitiv und auch aus verwaltungstechnischer Perspektive durchaus plausible und aufgrund der Zugangszahlen und -frequenz wahrscheinlich auch notwendige Lösung. Allerding gilt es hierbei einige Aspekte im Hinblick auf die ungleich verteilten Rahmenbedingungen und Potenziale zur Integration zu beachten, die bisher kaum reflektiert zu sein scheinen:

Für eine Unterbringung in ländlichen Regionen und kleinen Kommunen spricht neben der guten Verfügbarkeit von Wohnraum die leichtere Umsetzung von dezentraler Unterbringung sowie ggf. notwendig werdender Baumaßnahmen. Andererseits sind die notwendigen Rahmenbedingungen für die Integration der Neuzugewanderten häufig nicht in der Form gegeben. Denn für die Integration von Flüchtlingen sind die technische und soziale Infrastruktur sowie der Arbeitsmarktzugang und das Schulangebot von zentraler Bedeutung.

Öffentliche Infrastruktur

Flüchtlinge sind in besonderer Weise auf öffentliche Verkehrsmittel angewiesen. Im ländlichen Raum ist dies noch stärker der Fall, weil in der näheren Umgebung in der Regel weder die medizinische und psychologische Versorgung noch die notwendige juristische Beratung gewährleistet werden kann. Zudem fehlt es insbesondere in den Regionen, die bisher wenig Erfahrung mit Migration gemacht haben, an Dolmetschern und Sprachlehrern für die notwendigen Sprachkurse. Während also die Abhängigkeit vom öffentlichen Personennahverkehr besonders groß ist, weil viele Angebote nicht vor Ort zur Verfügung stehen, ist genau dieser häufig extrem schwach ausgeprägt. In vielerlei Hinsicht fehlt es an grundlegenden Strukturen zur Integration von Flüchtlingen.

Fachkräfte

Dort, wo bisher kaum Migration stattgefunden hat, ist die Expertise im Umgang mit Migration nicht vorhanden. Den Fachkräften im öffentlichen Dienst und in sozialen Einrichtungen fehlen entsprechend Wissen und Erfahrung im Hinblick auf die besonderen Bedürfnisse von Flüchtlingen und auf die spezifischen Herausforderungen bei der Integration derselben. Da derzeit Fachkräfte allerorts gesucht werden, fällt es in ländlichen Regionen besonders schwer, geeignete Fachkräfte zu finden.

Arbeitsmarktzugang

Der Zugang zum Arbeitsmarkt ist zwar den bisher genannten Aspekten nachgeschaltet, aber gleichzeitig der wohl wichtigste. Die Arbeitsmarktintegration hängt im Wesentlichen einerseits von Qualifikation bzw. Qualifizierung der Geflüchteten, andererseits vom lokalen und regionalen Arbeitsmarkt ab. Für ländliche Regionen kann dies ganz Unterschiedliches bedeuten. In dem nicht seltenen Fall einer geringen Arbeitskraftnachfrage vergrößern sich die Herausforderungen für alle Kommunen (ganz unabhängig von der Größe)

Schulbesuch und Bildungschancen

Eine andere für den langfristigen Integrationserfolg besonders wichtige Ebene ist der Bereich Bildung und hier insbesondere das lokale Schulangebot. Bei der Analyse der Bildungsbeteiligung fällt auf, dass – gegen die Intuition – die Bildungsteilhabe von ausländischen Kindern sich dort stärker jener der deutschen Kinder annähert, wo der Anteil ausländischer Kinder hoch ist. Und andersherum sind die relativen Bildungschancen ausländischer Kinder in den Kommunen besonders schlecht, wo es relativ wenige gibt (jeweils gemessen an den Förderschul- und Gymnasialquoten). Auch dieser Zusammenhang lässt sich auf die Erfahrungen und Expertise im Kontext von Migration sowie den Aufbau förderlicher Strukturen (u.a. Selbstorganisationen von Minderheiten) zurückführen. Da der Ausländeranteil in ländlichen Gebieten tendenziell geringer ist als in urbanen Räumen lässt sich gleichsam ein deutlicher Stadt-Land-Unterschied der Bildungchancen erkennen.

Es ist also offensichtlich zu kurz gedacht, davon auszugehen, dass die Integration von Migranten und ihren Nachkommen dann gut funktioniert, wenn ihr Anteil in einer Kommune besonders niedrig ist. Viel entscheidender als Anzahl und Anteil scheinen das Vorliegen von relevanten Strukturen und Expertise zu sein – und genau diese ist ungleich verteilt.

Beschulung von Flüchtlingen

Die Unterbringung in Regelklassen eignet sich besonders gut für jüngere Kinder. Sie haben weniger Berührungsängste und schämen sich auch nicht etwas Falsches im Unterricht zu sagen. Ein schneller Anschluss wird dadurch begünstigt. Für ältere Kinder und Jugendliche kann die Unterbringung in „Willkommensklassen“ positive Effekte haben. Sie stehen ihrem neuen sozialen Umfeld vorsichtig gegenüber und wollen sich keine Blöße geben indem sie Fehler machen. Diese Erkenntnisse sind jedoch aus den Erfahrungen in größeren Städten gewonnen worden. Inwieweit sich die Beschulung und die Bildungsintegration von geflüchteten Kindern in ländlichen Regionen gestaltet muss weiter beobachtet werden. Ähnliches gilt für den Umgang mit nicht mehr schulpflichtigen aber dennoch jungen Menschen. Ein sehr großer Teil der Flüchtlinge ist zwischen 16 und 30 Jahren alt. Diese Altersgruppe stellt die Institutionen vor besondere Herausforderungen. Auch für sie liegen wahrscheinlich in Ballungsgebieten umfangreichere Angebote vor als in kleinen Kommunen.

Mittelfristige Perspektive

Derzeit kann man gar nicht grundsätzlich gegen eine Verteilung auch in ländliche Gebiete und kleinere Kommunen sein. Zu groß ist die Gefahr einer extremen Verschärfung von Segregationstendenzen in den Großstädten. Aber Während in den Ballungsgebieten Strukturen und Expertise vorliegen und ggf. kurzfristig ausgebaut werden müssen, gilt es in ländlichen Regionen Strukturen und Expertise überhaupt erst aufzubauen. Dies muss gefördert und begleitet werden. Während also eine geeignete und dezentrale Unterbringung leichter möglich ist, muss kritisch beobachtet werden, inwieweit die Integration von Geflüchteten auf dem Lande ggf. ein Mehr an (monetärem) Aufwand bedeutet.

Es handelt sich also um eine äußerst komplexe Problemstellung, für die es keine Erfahrungswerte und entsprechend keine einfachen, klaren Lösungsansätze gibt. Einfach nur verteilen und dann abwarten geht nicht. Zum einen deshalb nicht, weil – wie dargestellt – das Integrationspotenzial keineswegs gleichmäßig verteilt vorliegt. Zum anderen deshalb, weil – nach einer Übergangszeit – die Geflüchteten den Weg in die größeren Städte suchen werden. Das liegt neben den beschriebenen Rahmenbedingungen an den zentralen Unterschieden zwischen Stadt und Land. Urbane und ländliche Räume unterscheiden sich insbesondere im systematischen Umgang mit Fremdheit: Während in ländlichen Räumen der (mir) unbekannte bzw. fremde Menschen auffällt, überrascht es in Ballungsräumen, einem (mir) bekannten zu begegnen. Großstädte und Metropolen sind Orte, die überhaupt nur aufgrund von Zuzug und Migration existieren und fortbestehen. Daher sind Überraschungen, Wandel und Fremdheit, aber auch Dynamik und Stressresistenz integraler Bestandteil dieser Ballungsräume, was für Neuzugewanderte in vielerlei Hinsicht positive Effekte haben kann.

Da sich derzeit keine systematischen Bemühungen erkennen lassen, die das Integrationspotenzial des ländlichen Raums sowie kleinerer Kommunen fördern und diese Orte für Flüchtlinge attraktiv und perspektivreich machen, was äußerst wünschenswert wäre, wird man die Neuzugewanderten nicht dauerhaft dort halten können. Aber man hat Zeit gewonnen. Diesen Zeitpuffer gilt es nun zu nutzen.

Herausforderungen: Migration als Normalität in allen Kommunen.

Der soziale Wohnungsbau scheint eine neue Renaissance zu erleben. Allerdings konzentriert er sich in bestimmten, meist segregierten Stadtteilen oder in den Außenbezirken, was problematisch werden kann und daher genau beobachtet werden sollte. Die Regelung und Auslegungen der Rahmenbedingungen für den Neubau in Städten müssen flexibler werden.

Die Konzentration von Flüchtlingen in bestimmten Stadtteilen ist zumindest mittelfristig zu erwarten. Daher müssen genau diese Stadtteile lebenswerter werden und bleiben. Zentrale Herausforderungen bestehen darin, Maßnahmen zu ergreifen, dass diese Orte keine Sackgassen werden – es müssten attraktive Ankunftsgebiete und Integrationsschleusen sein. Dafür muss in Köpfe (insbesondere Bildung), aber auch in Steine (Stadtteilentwicklung) sowie in Sicherheit (migrationssensible Polizei) investiert werden. Für derartige kreative Lösungen vor Ort ist und bleibt eine zentrale Baustelle die Struktur der kommunalen Finanzen.

Für eine systematische und soziale Wohnungspolitik für alle Menschen wäre eine umfassende Strategie, für die eine realistische Perspektive auf die mittelfristige Entwicklung der Zuwanderung notwendig wäre. Es werden wahrscheinlich nicht wieder so große Zahlen wie 2015 zu erwarten sein, aber wahrscheinlich auch nicht mehr so geringe wie in den Vorjahren. Entsprechend ist eine hohe Fluktuationsrate in der kommunalen Wohnbevölkerung zu erwarten sein. Und die Bekämpfung dauerhafter sozialer Probleme (insbesondere Armut und Perspektivlosigkeit) muss stärker forciert werden, damit sich keine Opferkonkurrenz entwickelt, in der Flüchtlinge die Projektionsfläche für politische Versäumnisse darstellen.

In den Sozialwissenschaften spricht man schon seit langer Zeit von Glokalisierung. Die globale und die lokale Dimension gewinnen an Bedeutung. Und wir haben so viel Globalität vor Ort wie noch nie. Der Bedeutungsgewinn von Lokalität sollte sich in absehbarer Zeit in einem Bedeutungsgewinn der Kommunalpolitik widerspiegeln. Andersherum werden Kommunen immer stärker internationalisiert, was sich in den Strategien der Stadtentwicklung und nicht zuletzt auch in der Haltung ausdrücken sollte.

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Aladin El Mafaalani


Prof. Dr. Aladin El-Mafaalani ist Soziologe und Inhaber des Lehrstuhls für Erziehung und Bildung in der Migrationsgesellschaft an der Universität Osnabrück.

Julian Waleciak


Julian Waleciak, M.A., hat Politikwissenschaft an der Technischen Universität Dortmund studiert. Er ist assozierter Mitarbeiter an der Fachhochschule Münster.

Gerrit Weitzel


Gerrit Weitzel, M.A, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für interdisziplinäre Konflikt- und Gewaltforschung an der Universität Bielefeld.